podatek

podatek,

ekon. jedna z danin publicznych charakteryzująca się zespołem cech, które wyróżniają się spośród pozostałych danin.

Jako kategoria ekonomiczna podatek jest narzędziem podziału produktu krajowego zasilającym budżet państwa lub lokalne budżety samorządu terytorialnego (funkcja fiskalna), korygującym relacje dochodów pierwotnych, ukształtowanych w toku ich tworzenia w wyniku działania reguł rynku (funkcja redystrybucyjna) oraz oddziałującym na ostateczne rozmieszczenie zasobów (funkcja alokacyjna). Rola i zakres poszczególnych funkcji podatku zależą od czynników obiektywnych: ustroju społeczno-gospodarczego i charakterystycznego dla niego mechanizmu regulacyjnego gospodarki, oraz subiektywnych: w ramach danego ustroju, od przyjętej koncepcji roli państwa i realizowanej polityki społeczno-gospodarczej. Na przykład w państwach o gospodarce rynkowej zmieniała się koncepcja tzw. interwencyjnej funkcji podatków, zakresu ich wykorzystywania przez państwo w celu wykonania wytyczonych zadań gospodarczych i społecznych. Zakres interwencji podatkowej zależy od reprezentowanej przez daną władzę orientacji politycznej: ewolucja przebiegała od dominacji „państwa-stróża” w XIX w., przez państwo silnie ingerujące w gospodarkę i stosunki społeczne (koncepcje państwa dobrobytu, społecznej gospodarki rynkowej) i alternatywne, różne koncepcje liberalne zmniejszenia roli państwa, a wraz z nią pozafiskalnej roli podatków w XIX w. W XX w. istniały również państwa o gospodarce centralnie kierowanej, w których podatek w toku ewolucji form zarządzania stawał się podstawowym (oprócz cen) parametrem sterowania przedsiębiorstwami przez centralnego planistę.

Jako kategoria prawna podatek jest jednostronnie określonym przez właściwy akt prawny (na ogół ustawę), ogólnym, przymusowym świadczeniem w zasadzie pieniężnym, bezzwrotnym i nieodpłatnym, pobieranym przez państwo lub in. organ publicznoprawny w celu pokrycia wydatków. Jednostronność określenia w połączeniu z przymusem świadczenia, charakteryzująca wszystkie daniny publiczne, jest następstwem władczych funkcji państwa pozwalających mu narzucać obowiązki i egzekwować ich wykonywanie. Ogólny charakter polega na prawnym określeniu sytuacji czy zdarzeń (przedmiotu podatku), powodujących zawsze i w stosunku do każdej osoby (podmiotu podatku) wystąpienie obowiązku podatkowego. Bezzwrotność odróżnia podatek od przymusowej pożyczki (dobrowolna nie jest daniną publiczną), a odpłatność — od opłaty związanej ze świadczeniem wzajemnym (aczkolwiek pod nazwą „opłata” kryją się często podatki, np. w Polsce opłata skarbowa stanowiła w pewnym okresie najprostszą kwotową formę ryczałtowego opodatkowania drobnego rzemiosła, czy też obciążała czynności cywilnoprawne, obecnie będące przedmiotem podatku od czynności cywilnoprawnych). Z góry określone przeznaczenie wpływów oraz z góry określony krąg osób uprawnionych do korzystania z nich w ściśle określonych sytuacjach (co jest zobowiązaniem, które można traktować jako formę odpłatności) odróżniają składkę z tytułu obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (czasem zwane podatkiem socjalnym) od podatku, który — co wynika z definicji — nie służy zaspokajaniu takich z góry zdefiniowanych potrzeb, ale generalnie zapewnieniu realizacji funkcji państwa, finansowanych bezpośrednio z jego budżetu lub budżetów samorządu terytorialnego. Natomiast cło, danina związana z przywożeniem lub wywożeniem przez granicę państwa towarów (niegdyś także miasta — przy wjeździe, na rogatkach, było pobierane tzw. myto), odpowiada wszystkim cechom podatku: jest zarówno bezzwrotne, jak i nieodpłatne, a historycznie stanowiło jedną z form opodatkowania. W niektórych systemach, np. w Niemczech, było zawsze uznawane za podatek W polskim prawie budżetowym natomiast było do niedawna traktowane jako niepodatkowy dochód budżetu państwa. Podane przykłady świadczą o tym, że niektóre kryteria klasyfikacji danin publicznych nie są jednoznaczne, mają charakter umowny.

Podatek składa się z wielu elementów, takich jak wspomniany już podmiot, przedmiot i podstawa opodatkowania, która jest kwantyfikacją przedmiotu podatku i ma na ogół formę wartościową, choć czasem bywa także wyrażana w jednostkach naturalnych (np. w podatku od nieruchomości podstawą opodatkowania działki czy budynku bywa ich powierzchnia), stawki podatkowe, które — odniesione do podstawy opodatkowania — służą do obliczenia podatku Stawki są zwykle procentowe (o ile podstawa opodatkowania ma formę wartościową), czasem kwotowe (gdy podstawa opodatkowania jest zbudowana w jednostkach naturalnych). Istnieją systemy o jednej stałej stawce podatkowej (podatki liniowe, proporcjonalne, co oznacza stałą relację między kwotą podatku a podstawą opodatkowania), niekiedy zróżnicowanej w zależności od przedmiotu (np. podatek od nieruchomości, dotyczący zróżnicowanych przedmiotów, takich jak działka, dom czy budowla o różnie wyrażonej podstawie opodatkowania, jest pobierany w Polsce wg zróżnicowanych stawek kwotowych w odniesieniu do działek i domów oraz stawki procentowej w odniesieniu do wyrażonej wartościowo podstawy opodatkowania dla budowli; celem planowanej reformy opodatkowania majątku w Polsce jest odejście od takiej konstrukcji i wprowadzenie opodatkowania jego wartości). Skala podatkowa, występująca w podatku o zmiennej stawce podatkowej, składa się z uszeregowanego — wg wydzielonych, na podstawie przyjętego kryterium, szczebli podstawy opodatkowania — zbioru stawek podatkowych.

Opodatkowanie bywa progresywne (im wyższa podstawa opodatkowania, tym większa jej część stanowi podatek, kwota podatku jest tym większa w stosunku do jego podstawy, im wyższa jest ta podstawa; w ten sposób bywają opodatkowane zwykle dochody osób fizycznych), degresywne (odwrotność progresji podatkowej — im niższa podstawa opodatkowania, tym niższa jej część stanowi kwotę podatku, kwota podatku w relacji do podstawy opodatkowania maleje w miarę zmniejszania się podstawy; sytuacja występująca w praktyce rzadko, na ogół w podatku o jednolitej stawce, w których dochody mieszczące się poniżej określonej granicy są opodatkowane niżej niż pozostałe) oraz regresywne (im wyższa podstawa opodatkowania, tym mniejsza jej część stanowi kwotę podatku, kwota podatku w stosunku do podstawy maleje w miarę wzrostu podstawy; regresywne w stosunku do dochodu są podatki konsumpcyjne, ponieważ obciążają jedynie jego część wydatkowaną, nie dotykając oszczędności, a te przeciętnie rosną w miarę wzrostu dochodu).

Elementami podatku są także zwolnienia, zmniejszenia (ulgi) i — rzadziej — zwiększenia obciążeń (podstawy opodatkowania lub kwoty podatku), zależne od jego podmiotu lub przedmiotu. Zwolnienia i ulgi podmiotowe, związane z podatnikiem będącym osobą fizyczną, są środkiem realizacji polityki społecznej i wiążą się z personalizacją podatków osobistych, indywidualizacją wymiaru w zależności od sytuacji podatnika (najczęściej rodzinnej, ale także np. zdrowotnej). Zwolnienia i ulgi podmiotowe skierowane do osób prawnych i fizycznych, związane z przedmiotem podatku (źródłem uzyskania przychodu), są środkiem realizacji wspomnianej już funkcji interwencyjnej podatku. Natomiast zobowiązanie podatkowe stanowi konkretyzację obowiązku podatkowego. Niewywiązanie się z takich zobowiązań pociąga za sobą sankcje i kary przewidziane prawem karnym skarbowym oraz egzekucję administracyjną (wspomniana już władcza funkcja państwa).

Ogół podatków wzajemnie wobec siebie komplementarnych, będących logiczną całością, obowiązujących w określonym państwie i w określonym czasie, tworzy system podatkowy. Komplementarność podatów polega na doborze przedmiotów podatkowych, które łącznie pozwalają akumulować dostateczne środki na realizację zadań państwa (in. władzy publicznej). Różnorodność podatków stworzyła konieczność ich porządkowania, klasyfikacji wg różnych kryteriów, wśród których szczególnie ważne jest kryterium przedmiotowe. Według tego kryterium podatki dzieli się na: dochodowe, majątkowe i konsumpcyjne (od wydatków). Inne klasyfikacje to m.in. podział na: podatki centralne (zasilające budżet centralny) i lokalne (zasilające budżety władz lokalnych), bezpośrednie (ciężar podatku ponosi ustawowy podatnik) i pośrednie (podatnik przerzuca w cenie ten ciężar na in. podmioty, na ogół na kupującego, rzadziej na dostawcę).

Racjonalny system podatkowy powinien odpowiadać wymogom sformułowanym przez teorię podatków. Wymogi te są nazywane zasadami podatkowymi. Zasady te są łączone przede wszystkim z nazwiskiem XVII-wiecznego brytyjskiego ekonomisty A. Smitha, który sformułował pierwsze zasady podatkowe. Podzielił je na zasady techniczne: zasadę dogodności, polegającą na takim ustalaniu warunków płatności, aby w maksymalnym stopniu uwzględniały one interes podatników, np. ustanowienie terminów płatności podatku zgodnie z terminami wpływu pieniędzy u zobowiązanych; zasadę pewności, oznaczającą, że obowiązki i warunki ich wypełniania przez podatników muszą być ustalone jasno i trwale; zasady ekonomiczne: taniości opodatkowania, czyli niskiego udziału kosztów poboru w dochodach podatkowych, i jego równomierności (połączenie 2 koncepcji rozkładu podatków: formy opłaty za świadczenia państwa na rzecz obywateli oraz zdolności płatniczej — obie łączą się ze sobą w tym sensie, że bogaty, a więc mogący płacić więcej, również więcej korzysta z osłony państwa, ówcześnie przede wszystkim „stróża porządku”). Równie istotne znaczenie dla rozwoju zasad podatkowych ma niemiecki ekonomista A. Wagner, prekursor koncepcji państwa dobrobytu. Wagner sformułował zasady polityki finansowej: system podatkowy zapewniający pokrycie rosnących wraz z rozwojem funkcji państwa wydatków publicznych musi być wydajny, a system wydajny, to system elastyczny, mogący dostosować się do zmiennych potrzeb. Gospodarcze zasady podatkowe to uznanie progresji podatkowej wraz z jej ograniczeniem w postaci konieczności zachowania w stanie nienaruszonym podstawy opodatkowania (źródeł podatkowych), a więc dochodów na przyszłość, co łączy się z wagnerowskimi zasadami sprawiedliwości podatkowej, które stanowią o powszechności opodatkowania połączonej z jego równomiernością, oznaczającą jego zróżnicowanie wg zdolności podatkowej. Wśród tzw. zasad technicznych Wagner wymienia: pewność, dogodność i taniość opodatkowania. Te, klasyczne już zasady podatkowe, tak Smitha, jak Wagnera, w różny sposób uwspółcześniane przez różnych badaczy, są zadziwiająco aktualne do dziś.

Izabela Bolkowiak

Podatki w Polsce — Historia.

We wczesnym średniowieczu, w warunkach gospodarki naturalnej i obowiązującego prawa książęcego, przeważająca część świadczeń ludności chłopskiej na rzecz państwa przybierała formę danin w naturze (głównie w zbożu, sianie, miodzie, świniach, krowach, mięsie, futrach, skórach) i rozmaitych posług. Na całym obszarze państwa regularnie pobierano poradlne (powołowe), narzaz i podworowe, w Wielkopolsce i na Pomorzu Gdańskim także daninę opolną (wół i krowa z każdego opola), egzekwowano stróżę (obowiązek pilnowania małych grodów, przejść granicznych i wiejskich dworów książęcych) i stan (obowiązek utrzymania przejeżdżającego władcy, dostojników i urzędników); oprócz danin regularnych nakładano na ludność świadczenia okolicznościowe, pobierane w nagłej potrzebie; okazjonalny charakter miały też wszystkie posługi (transportowe, pracy i inne). Niewielkie wówczas rozmiary prywatnych majątków ziemskich i ścisły związek podstaw ekonomicznych egzystencji warstwy panującej z państwem sprawiał, że w XI–XII w. zasoby uzyskane ze świadczeń ludności dzielono wg ustalonych zasad: dziesiątą część otrzymywały na swe utrzymanie biskupstwa, znaczną część (być może 1/3) zatrzymywali dla siebie i swoich podwładnych kasztelanowie, resztę przekazywano na potrzeby dworu książęcego. W ciągu XIII w. — pod wpływem szybkiego wzrostu wielkiej własności ziemskiej, recepcji prawa niemieckiego i towarzyszącego jej rozwoju immunitetu oraz rozszerzania się gospodarki towarowo-pieniężnej — system ten uległ daleko idącej dezintegracji; zanikła zasada proporcjonalnego podziału dochodów między poszczególne ogniwa aparatu monarchii, a w wyniku utraty pełnej zwierzchności nad poddanymi w dobrach kościelnych i prywatnych od schyłku XIII w. podstawy finansowe monarchy (państwa) zostały znacznie ograniczone.

W okresie monarchii stanowej (XIV–XVIII w.) podstawę stałych dochodów państwa tworzyły wpływy z początkowo jeszcze ogromnych dóbr ziemskich, wpływy z ceł i myt oraz monopoli władcy (regalia, zwłaszcza górnicze). Do stałych podatków należało rygorystycznie egzekwowane poradlne, w XIV w. wybierane już w pieniądzach. Od czasu przywileju koszyckiego 1374 wszystkie podatki, z wyjątkiem znacznie obniżonego poradlnego (zwanego też łanowym), mogły być nakładane przez króla wyłącznie za zgodą szlachty, wyrażaną na zjazdach, a od połowy XV w. na sejmikach i uchwalaną w sejmie. W XV w. największe znaczenie miało poradlne, płacone przez poddanych z wszystkich dóbr królewskich, szlacheckich i duchownych; miasta płaciły szos, Żydzi pogłówne, wytwarzający lub sprzedający trunki czopowe; ogół ludności płacił na rzecz Kościoła dziesięcinę i świętopietrze. Do podatków nadzwyczajnych należał pobór, pierwszy raz uchwalony 1404 (na wykupienie od Krzyżaków ziemi dobrzyńskiej), później stopniowo uchwalany coraz częściej (zwłaszcza w końcu XV i na początku XVI w.) w związku z nasilającymi się najazdami turecko-tatarskimi; 1562–63 został on zreformowany, co znacznie zwiększyło uzyskiwane z niego wpływy; od 1563 płacono kwartę; sporadycznie uchwalano pogłówne (pierwszy raz 1498) oraz płacone niekiedy przez duchowieństwo subsidium charitativum.

W 1529 dokonano unifikacji systemu podatkowego Mazowsza z obowiązującym w Koronie, 1569 włączono do niego również Prusy Królewskie, zachowujące dotąd odrębność; wówczas też nastąpiło znaczne ujednolicenie z koronnym ustawodawstwa podatkowego w Wielkim Księstwie Litewskim (nie wprowadzono tam jednak pobieranego w miastach szosu, który zastępował podatek domowo-klasowy). Wysuwane przez Zygmunta III Wazę projekty reformy systemu skarbowego zostały odrzucone przez szlachtę, jednak 1629 poradlne (łanowe) zastąpiono podymnym, pobieranym od domów z miast i wsi; w okresach zwiększonego wysiłku finansowego państwa (wojny), zwłaszcza od połowy XVII w., uchwalano podymne podwójne (tzw. dupla), a pobór zwielokratniano (np. 1661 uchwalono aż 50 poborów). W celu zwiększenia dochodów w XVII w. przywracano lub wprowadzano nowe podatki, jak akcyzę, hibernę, szelężne (płacone przez mieszczan od sprzedawanych trunków). Podatki wybierano w różnych formach prawnych: jako podatki bezpośrednie (np. łanowe, podymne), pośrednie (np. czopowe) lub obejmujące tylko pewne grupy ludności (np. pogłówne żydowskie); jedynym podatkiem bezpośrednim osobowym, który obejmował wszystkich mieszkańców kraju (oprócz króla i dzieci do 10 lat), było pogłówne tzw. generalne (wywołujące swym charakterem, jako płacone „od głowy”, oburzenie szlachty), nakładane tylko wyjątkowo (do 1717 zaledwie kilkakrotnie). Pewne zmiany w systemie podatkowym wprowadzono na Sejmie Niemym 1717 (m.in. pogłówne przekształcono w podatek stały), dalej idące — w czasach stanisławowskich (1764–75 i 1778–92), gdy m.in. wielokrotnie podwyższono kwartę, hibernę zastąpiono półpodymnym, 1775 zniesiono pogłówne generalne i jednocześnie wprowadzono nowe podymne, 1789 uchwalono ofiarę wieczystą, która zajęła pierwsze miejsce w dochodach skarbu. W wyniku rozbiorów (1772, 1793, 1795) ziemie polskie zostały objęte systemami podatkowymi państw rozbiorowych; własne podatki, nawiązujące do istniejących w dawnej Rzeczypospolitej, istniały w Księstwie Warszawskim (m.in. ofiara wieczysta, podymne, czopowe), Rzeczypospolitej Krakowskiej 1815–46 (m.in. podymne, subsidium charitativum, czopowe) i początkowo (zwłaszcza do 1831) w Królestwie Polskim, gdzie utrzymano system podatkowy z Księstwa Warszawskiego; po upadku powstania listopadowego w systemie podatkowym Królestwa wprowadzano stopniowo modyfikacje, pełnego ujednolicenia z systemem rosyjskim dokonano 1864 po upadku powstania styczniowego (właściwie do 1869). W zaborze pruskim początkowo na niektórych obszarach utrzymał się system podatków staropolskich, na innych wprowadzano system ogólnopruski; 1810 wszedł w życie jednolity w całym państwie system podatkowy, oparty na podatku: gruntowym, przemysłowym, konsumpcyjnym, od zbytku i stemplowym; ziemie Wielkiego Księstwa Poznańskiego uległy tej unifikacji (z pewnymi odstępstwami) dopiero 1820. Na ziemiach polskich zagarniętych przez Austrię szybko wprowadzono austriacki system podatkowy, m.in. podatek gruntowy (od ziem chłopskich i folwarcznych), podatek klasowy i pogłówne (zamienione 1849 na podatek dochodowy), akcyzę; odrębnymi podatkami obciążono Żydów. Systemy podatkowe państw zaborczych ulegały wielokrotnym zmianom, szczególnie głębokim u schyłku XIX w.

W II Rzeczypospolitej stopniowo dokonywano ujednolicenia systemów podatkowych, odmiennych na ziemiach każdego z byłych zaborów, a także wyrównywania wysokości obciążeń wynikających z podatków; działania te były poważnie komplikowane trudnościami ekonomicznymi państwa i ogromnymi deficytami budżetowymi (do 1926), zmuszającymi rząd do wprowadzania nowych podatków i podwyższania stawek podatkowych; proces unifikacji zakończono dopiero 1936. Największe znaczenie w dochodzie budżetu państwa miały podatki bezpośrednie (1936/39 — 43,8% dochodów skarbowych) w kolejności: podatek dochodowy, przemysłowy, od nieruchomości, gruntowy; spośród podatków pośrednich (1938/39 — 10% dochodów skarbowych) — podatek od cukru, olejów mineralnych i drożdży.

W okresie II wojny światowej na ziemiach polskich wcielonych do Rzeszy wprowadzono system podatkowy obowiązujący w Niemczech; w GG początkowo utrzymano dotychczasowe polskie zasady; pierwsze zmiany, zmierzające zwłaszcza w kierunku znacznego podwyższenia wymiaru podatku, wprowadzano od 1940.

Podatki w Polsce 1944–89.

W latach 1944–1956 ukształtował się w Polsce system podatkowy, w którym dominowały instrumenty administracyjno-nakazowe, charakterystyczne dla gospodarki centralnie sterowanej. W tym okresie, po 1947, omawiany system — z założenia zdominowany przez nakazy — silnie oddziaływał na zmianę struktury własnościowej gospodarki: zmniejszenie, aż do pełnej likwidacji (do której w Polsce nigdy nie doszło), udziału gospodarki prywatnej i zwiększenie udziału gospodarki państwowej.

Od 1956 metody sterowania gospodarką podlegały ewolucji: od bezpośrednich metod administracyjno-nakazowych do pośrednich, parametrycznych. Podstawowym parametrem, oprócz cen, były podatki jako instrument zewnętrzny w stosunku do przedsiębiorstw państwowych. Podatki, z założenia neutralne decyzyjnie, zastąpiły podatki mające kreować decyzje jednostek gospodarujących. Ten kierunek zmian — polegający na tworzeniu warunków lepiej lub (z reguły) gorzej imitujących rynek, związany z nieustannym poszukiwaniem adekwatnych narzędzi przekazywania przedsiębiorstwom woli centralnego planifikatora — nie dawał oczekiwanych efektów, coraz bardziej odsłaniając nieskuteczność innych niż rynkowe mechanizmów regulacyjnych. Kolejne próby reformowania systemu zarządzania, połączone z ewolucją systemu podatkowego, kończyły się negatywną oceną skuteczności zastosowanych środków. W rezultacie koncepcje dalszych reform coraz bardziej zmierzały w kierunku budowy systemu podatkowego zbliżonego do systemów państw o rozwiniętej gospodarce rynkowej.

Kierunek ten stał się dominujący 1987; na podstawie ustawy o działalności gospodarczej z XII 1988 stworzono program znacznego ujednolicenia traktowania osób fizycznych i odejścia od powszechnego, przedmiotowego zróżnicowania opodatkowania ich dochodów w zależności od źródeł uzyskania przychodów, co nie oznaczało całkowitego odejścia od cedularnego charakteru obciążeń dochodów tych osób. Wprowadzono też program jednolitego opodatkowania dochodów osób prawnych, w sferze zaś opodatkowania konsumpcji zapowiedziano przejście od w zasadzie jednofazowego podatku obrotowego do powszechnego podatku od wartości dodanej oraz powrót do niegdyś zaniechanego selektywnego podatku akcyzowego.

Polska znajduje się obecnie w toku transformacji ustrojowej, która obejmuje także przebudowę systemu podatkowego. Reforma podatkowa rozpoczęła się w końcowej fazie prób reformowania gospodarki komunistycznej, a więc wyprzedziła transformację związaną ze zmianą władzy politycznej i reformami demokratycznymi. Współczesny system podatkowy ukształtował się w Polsce po 1989 (Polska — Gospodarka. System podatkowy).

Marcin Kamler

Bibliografia

Z. Fedorowicz Racjonalny system podatkowy, Warszawa 1984;

N. Gajl Teorie podatkowe w świecie, Warszawa 1992;

P. Gaudemet, J. Molinier Finanse publiczne, Warszawa 2000;

A. Gomułowicz, J. Małecki Podatki i prawo podatkowe, Poznań 2000;

Z. Sadowski Społeczne aspekty systemu rynkowego w Polsce, «Zeszyt Naukowy» (wyd. przez Pol. Tow. Ekon.) 2002 nr 2.

E. Strasburger Podatek gruntowy w Królestwie Polskim, Warszawa 1918;

J. Lubowicki Polityka podatkowa Polski, Poznań 1927;

E. Taylor Polityka skarbowa i system podatkowy Rzeczypospolitej Polskiej, Poznań 1929;

R. Rybarski Skarbowość Polski w dobie rozbiorów, Kraków 1937;

I. Weinfeld Skarbowość polska, t. 1–2, Warszawa 1937–39;

W. Pałucki Drogi i bezdroża skarbowości polskiej XVI i pierwszej połowy XVII wieku, Warszawa 1974;

K. Modzelewski Organizacja gospodarcza państwa piastowskiego. X–XIII wiek, Wrocław 1975;

K. Ostrowski Hitlerowska polityka podatkowa w Generalnym Gubernatorstwie, Kraków 1977.