Polska. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

Polska. Bezpieczeństwo i porządek publiczny

HISTORIA

Dawna Polska.

W dawnej Polsce nie istniały zorganizowane centralne służby czuwające nad bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Z urzędu były ścigane tylko niektóre przestępstwa — przeciw panującemu i państwu, interesom skarbu monarszego, obowiązkowi obrony kraju, religii panującej, urzędom, sądom, niekiedy zabójstwa, rabunki i zawodowe kradzieże (zwłaszcza w miejscach otoczonych mirem), także zgwałcenie kobiety. We wczesnym średniowieczu ściganiem tych przestępstw oprócz monarchy zajmowali się wojewodowie i kasztelanowie (wykrywanie przestępstw, ujmowanie sprawców, sąd, egzekucja kar); na wsi obowiązek schwytania sprawcy zabójstwa, rozboju lub kradzieży ciążył na ludności opola; czynnikiem zwiększającym bezpieczeństwo była powinność stróży. W celu zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, zwłaszcza ze strony rycerzy-rabusiów, u schyłku XIII i w 1. połowie XIV w. miasta zawiązywały konfederacje, utrzymujące własne siły zbrojne (Wielkopolska, Śląsk). W końcu XIII w. pojawił się w prowincjach, a od połowy XIV w. w grodach urząd starosty, który miał m.in. zapewnić spokój wewnętrzny i sprawne działanie sądów; oprócz starostów w XIV–XV w. ściganiem przestępców zagrażających spokojowi publicznemu (4 artykuły grodzkie: podpalenie, napad na dom, rabunek na drodze, zgwałcenie kobiety) i stawianiem ich przed sądami grodzkimi zajmowali się justycjariusze (oprawcy), którzy zanikli w XV w., na Mazowszu — w XVI w. Od XVI w. starostowie coraz powszechniej swoje funkcje policyjno-sądowe przekazywali podstarościm; niekiedy pomagali im burgrabiowie (na Litwie — horodniczy), mający pieczę nad zamkami, ale także chwytający przestępców na czele pachołków grodzkich. Niekiedy, gdy starosta (podstarości) nie dysponował dostateczną siłą zbrojną (milicją starościńską) do walki z bandą rozbójniczą lub w celu egzekucji wyroku sądowego, organizował do pomocy okoliczną (powiatową) szlachtę (tzw. zajazd). Na Podkarpaciu do walki ze zbójnictwem starostowie organizowali, zwłaszcza w XVII i 1. połowie XVIII w., zaciężne oddziały tzw. harników; do współdziałania zmuszano chłopów. Aż do 2. połowy XVIII w. starostowie stanowili jedyny stały lokalny organ policyjny.

Znaczną rolę w utrzymaniu bezpieczeństwa odgrywały nadworne służby zbrojne magnatów. Na wsi staropolskiej czynności porządkowe i policyjne pełnił wójt, który miał do pomocy kilku tzw. przysiężników. W mieście służbami porządkowymi dysponował burmistrz i rada miejska; dowódcą straży miejskiej — dziennej i nocnej (zwanych pobudkami, ceklarzami) był hutman (hetman); większe miasta utrzymywały nieco liczniejszą milicję miejską (zazwyczaj kilkudziesięciu ludzi), której zadaniem była ochrona urządzeń i instytucji miejskich, tłumienie tumultów i inne. W miejscu przebywania króla i w jego najbliższej okolicy utrzymanie spokoju i bezpieczeństwa należało do straży i sądów marszałkowskich; szczególne znaczenie miały one podczas obrad sejmów. W okresach bezkrólewia (od 1572) obronę porządku i spokoju publicznego przejmowały konfederacje tzw. kapturowe (wojewódzkie i generalne) oraz sądy kapturowe, które mogły powoływać milicje powiatowe. Proces centralizacji i ujednolicenia służb czuwających nad bezpieczeństwem i porządkiem publicznym rozpoczął się dopiero w ostatniej ćwierci XVIII w. W 1775–89 zwierzchnictwo nad nimi sprawował Departament Policji Rady Nieustającej; od 1789 niektóre funkcje policyjne spełniały komisje porządkowe cywilno-wojskowe, a 1791–93 wszystkie agendy działania policyjnego przejęła Komisja Policji Obojga Narodów.

Pod zaborami.

Po utracie niepodległości 1795 aparat policyjny w każdym z zaborów był zorganizowany zgodnie z istniejącym systemem danego państwa zaborczego i obsadzony przez jego własnych urzędników. Oprócz ścigania przestępczości kryminalnej celem naczelnym tego aparatu było tropienie wszystkich działań patriotycznych oraz czuwanie nad „stanem umysłów” polskich społeczeństwa. W Księstwie Warszawskim w organizacji policji przyjęto wzory francuskie; nad całością bezpieczeństwa i porządku publicznego czuwał minister policji, w departamentach zaś podlegli mu bezpośrednio komisarze policji.

Królestwo Polskie. Sprawy bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego poczatkowo podlegały Komisji Rządowej Spraw Wewnętrznych i Policji. W miastach w urzędach municypalnych (od 1842 zwanych magistratami) pieczę nad porządkiem i bezpieczeństwem sprawowały Wydziały Policyjno-Wojenne; po powstaniu listopadowym 1830–31 sprawy policyjne w miastach podporządkowano rosyjskim naczelnikom wojennym województw (guberni). Policja ściśle współpracowała z żandarmerią, a ich kompetencje nawzajem się przenikały; kompetencje policji miasta gubernialnego w sprawach nadzoru politycznego obejmowały całą gubernię. Cała służba policyjna podlegała warszawkiemu gubernatorowi wojennemu (1848 przemianowanemu na generała-gubernatora wojennego). W Warszawie na czele policji stał od 1833 wiceprezydent miasta (od 1839 z tytułem oberpolicmajstra). W gminach na wsi za bezpieczeństwo i porządek odpowiadał wójt. Po powstaniu styczniowym 1863–64 działalność policji nasiliła się. Do 1867 Królestwo znajdowało się pod zarządem policyjno-wojennym, kierowanym przez generała-policmajstra; w guberni zwierzchnictwo nad policją pełnił naczelnik Głównego Wojennego Oddziału, w Warszawie — oberpolicmajster, w powiecie — naczelnik wojenny powiatu; zarząd policyjno-wojskowy postawiono ponad wszystkimi urzędami, z wyjątkiem gubernatorów. Na początku 1867 zniesiono stanowiska naczelników wojennych, a policję przekazano gubernatorom i naczelnikom powiatów; w powiatach zniesiono służby policyjne i komendy żandarmerii i powołano straż ziemską (1 strażnik ziemski na 2,5 tys. ludności wiejskiej i 1,5 tys. miejskiej — w miastach mniejszych, bez własnej organizacji policyjnej), podległą Dyrektorowi Głównemu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (od 1869). W 1874 na miejsce urzędu namiestnika wprowadzono generała-gubernatora warszawskiego, urząd o charakterze policyjno-politycznym, o bardzo szerokich kompetencjach. Funkcje ochrony bezpieczeństwa państwa (policji politycznej) spełniał powołany 1843 III Okręg Korpusu Żandarmów, od 1867 zwany Warszawskim i odtąd podporządkowany bezpośrednio władzom w Petersburgu; 1896 zniesiono ten odrębny Okręg i żandarmerię podporządkowano pomocnikowi generała-gubernatora ds. policyjnych. W 1880 utworzono niezależną od żandarmerii i działającą tylko w Warszawie Specjalną Kancelarię ds. policyjnych (tzw. Ochrana), 1900 przekształconą w Wydział dla Ochrony Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego przy Zarządzie Warszawskiego Oberpolicmajstra; stanowił on centralę agenturalnej walki z ruchem narodowym i socjalistycznym i dysponował rozbudowaną siecią konfidentów i prowokatorów.

Zabór austriacki. Sprawami bezpieczeństwa i porządku zajmowały się dyrekcje policji, a ich naczelnym zadaniem była kontrola lojalności mieszkańców wobec cesarstwa oraz cenzura. W 1785 powołano Dyrekcję Policji we Lwowie (działała do 1848), 1796 w Krakowie (działała do 1809 i 1847–48), które kierowały bardzo rozbudowanym aparatem policyjnym; podlegały im nadkomisariaty i komisariaty w miastach, straż policyjno-wojskowa (Militär-Polizei-Wachkommando) i tajni agenci; obie dyrekcje podlegały austriackiemu Ministerstwu Policji (utworzonemu 1793), a od 1801 — Nadwornej Izbie Policyjnej i Cenzuralnej (Oberste Polizei- und Censurhofstelle) w Wiedniu. W 1851–60 system policyjny został znacznie zaostrzony. Od 1859 istniało Ministerstwo Policji, któremu podlegały starostwa i namiestnictwa; ich organami wykonawczymi była straż policyjna (Polizeiwachmänner) i żandarmeria (istniejąca od 1849), zorganizowana w sposób wojskowy; policją lokalną kierowały zarządy gminne, w dużych miastach istniały rządowe dyrekcje policji. Stopniowo kompetencje policji ograniczano.

Zabór pruski. Działalność policji w XIX-wiecznym państwie pruskim miała 2 cele: podstawowy, czyli ochronę bezpieczeństwa i porządku, a równocześnie także popieranie „dobrobytu” społeczeństwa w najszerszym znaczeniu materialnym, moralnym i intelektualnym (policja dobrobytu — Wohlfartspolizei), czyli jego interesów określonych przez opinię publiczną — panujących poglądów etycznych, społecznych i obyczajowych, które stanowiły podstawę współżycia publicznego. Istniała policja polityczna, mająca na celu policyjną ochronę państwa i jego aparatu, o szerokim i mało sprecyzowanym zakresie działania, oraz policja bezpieczeństwa jednostki (Einzelsicherheitspolizei), chroniąca dobra i interesy społeczeństwa oraz poszczególnych osób. W każdej rejencji policja podlegała prezydentowi rejencji, który był zwierzchnikiem landratów w powiatach; w miastach powyżej 10 tys. mieszkańców policja podlegała burmistrzom, ale pod nadzorem pruskich władz państwowych (starostów, w dużych miastach — prezydentów rejencji); w gminach wiejskich przedstawicielami władzy państwowej z funkcjami policyjnymi byli sołtysi — najczęściej ziemianie, właściciele tzw. obszarów dworskich. W 1872 utworzono w prowincjach (z wyjątkiem Poznańskiego) niewielkie obwody policyjne (Amtsbezirke) z obywatelskim (nie zawodowym) kierownikiem (najczęściej był nim ziemianin); w Poznańskiem utworzono dystrykty policyjne z mianowanym komisarzem. W powiecie zwierzchnikiem policji był starosta, który także nadzorował jej działalność w obwodach, dystryktach, obszarach dworskich i w miastach poniżej 10 tys. mieszkańców. Organem wykonawczym policji w miastach, w których nie istniały królewskie dyrekcje policji, była miejska służba policyjna (Polizeisergeante, Polizeidiener), w tych zaś, w których dyrekcje takie istniały — służba bezpieczeństwa (Schutzmannschaft); organem wykonawczym powiatowych i nadrzędnych władz policyjnych była żandarmeria, zorganizowana w sposób wojskowy i podległa kierownikom powiatów, rejencji, prowincji oraz — poprzez swojego szefa — ministrowi wojny.

Pierwsza wojna światowa.

Na obszarze Generalnego Gubernatorstwa Warszawskiego (okupacja niemiecka) istniały urzędy powiatowe policji i jej prezydia (Warszawa, Łódź), podległe Zarządowi Cywilnemu; naczelnicy powiatów dysponowali też niemiecką żandarmerią, ponadto istniała tajna policja polowa, pełniąca funkcje policji politycznej i kontrwywiadu. Oprócz policji niemieckiej działały polskie milicje miejskie lub straże obywatelskie, kierowane przez burmistrzów bądź prezydentów miast i podległe władzom niemieckim; poza obrębem miast władzę policyjną pełniła niemiecka żandarmeria. W Generalnym Gubernatorstwie Lubelskim (okupacja austriacka) specjalną formacją do ochrony bezpieczeństwa i porządku była żandarmeria; w największych miastach utworzono dyrekcje wojskowe policji polowej, w innych — milicje miejskie.

Marcin Kamler

Druga Rzeczpospolita.

W okresie odbudowy niepodległego państwa pol. X–XI 1918 regionalne, autonomiczne organy władz (Rada Regencyjna w Królestwie Pol., Naczelna Rada Ludowa w Wielkopolsce, Polska Komisja Likwidacyjna w Galicji) częściowo przejęły kontrolę nad administracją oraz aparatem ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (policją) państw zaborczych lub tworzyły własne organizacje porządkowe, m.in. w Poznaniu Straż Lud.; lokalne kom. obywatelskie powoływały Straże Obywatelskie, w których służba była honorowa i bezpłatna; władze samorządowe organizowały milicje komunalne; własne organizacje zbrojne tworzyły PPS (Milicja Ludowa Polskiej Partii Socjalistycznej), ND (Straż Bezpieczeństwa Publicznego) oraz Rady Delegatów Robotniczych (Czerwona Gwardia); 7 XI 1918 Tymczasowy Rząd Republiki Pol. (premier I. Daszyński) powołał Milicję Lud. (pełniła gł. służbę wartowniczą w obiektach rządowych); funkcje policyjne pełniła również Żandarmeria Krajowa (w Wielkopolsce Pol. Żandarmeria Krajowa) i powstałe pod koniec 1918 Straż Kolejowa oraz Straż Rzeczna. Od XII 1918 władze państw. rozpoczęły likwidację dotychczas istniejących organów policyjnych (z wyjątkiem milicji samorządowych) i formalnie ogólnopaństw. Milicji Lud.; od I 1919 tworzono Policję Komunalną, podlegającą władzom samorządowym i nadzorowaną przez min. spraw wewnętrznych. W VI–VII 1919 Milicja Lud. PPS i Policja Komunalna zostały rozwiązane (część czł. wcielono do WP); 24 VII 1919 Sejm Ustawodawczy uchwalił ustawę o Policji Państw. (PP), jednolitej formacji policyjnej, liczącej 30–35 tys. funkcjonariuszy, podporządkowanej władzom państw., obejmującej całość spraw bezpieczeństwa i porządku publicznego (wyjątkowo 1924–25 wydzielono Policję Polit.). PP stopniowo obejmowała działaniem cały obszar Rzeczypospolitej; do 1921 istniały samodzielne komendy PP w byłych zaborach: pruskim i austr., do 1922 na Wileńszczyźnie; do 1939 zachowała autonomię Policja Woj. Śląskiego; 1920 do PP wcielono Straż Kolejową i Straż Rzeczną. Podczas wojny pol.-bolszewickiej funkcjonariusze policji i czł. Straży Obywatelskich powoływanych przez władze lokalne uczestniczyli w walkach i utrzymywali porządek publiczny szczególnie na terenach, które wcześniej czasowo zajmowała Armia Czerwona. Działalność PP, zwłaszcza w dziedzinie ochrony państwa i ustroju, wspomagały inne organy i służby państw., m.in. masowe wystąpienia społ. (strajki, demonstracje) były tłumione przez oddziały wojsk., często z użyciem broni (krakowskie wydarzenia 1923); dopiero od IV 1936 formowano oddziały rezerwy policyjnej przeznaczone do tłumienia masowych zakłóceń porządku publicznego; w zwalczaniu organizacji antypaństw., przede wszystkim komunist., uczestniczył kontrwywiad wojsk. (Oddział II Sztabu Gł., od 1928 Sztabu Generalnego WP); porządku i bezpieczeństwa publicznego na pograniczu Rzeczypospolitej strzegły: powołana XII 1918 Straż Graniczna (granica z Niemcami, Czechosłowacją i Rumunią) oraz sformowany IX 1924 Korpus Ochrony Pogranicza (KOP; granica z ZSRR i Litwą, później również część granicy z Rumunią i Niemcami), utworzony zamiast m.in. Kordonów Granicznych Nacz. Dowództwa WP (1920–21) i batalionów celnych (1921–22); łącznie formacje uczestniczące w ochronie i przywracaniu porządku publicznego w II RP liczyły 60–70 tys. funkcjonariuszy i żołnierzy.

Druga wojna światowa.

Podczas kampanii wrześniowej 1939 jednostki KOP włączone w skład armii i grup operacyjnych WP walczyły z wojskami niem., następnie z Armią Czerwoną (m.in. grupa operacyjna dow. KOP gen. W. Orlik-Rückemanna); funkcjonariusze PP, mimo ewakuacji z województw zachodnich na wschód (z wyjątkiem Wybrzeża i Warszawy), uczestniczyli w walkach frontowych, przeciwstawiali się dywersji (zginęło lub zostało zamordowanych ok. 3 tys., do niewoli, przede wszystkim sowieckiej, dostało się ok. 10 tys. — umieszczeni w obozie w Ostaszkowie, później zamordowani w Twerze); w wielu miejscowościach powołano Straże Obywatelskie. Na okupowanym obszarze państwa pol. włączonym do III Rzeszy i ZSRR pol. PP została zlikwidowana; w GG władze niem. utworzyły podporządkowaną policji niem. Policję Polską Generalnego Gubernatorstwa i Pol. Policję Kryminalną, popularnie zw. policją granatową. Powszechnie uważano policjantów za kolaborantów; obawiano się ich, choć na ogół łatwiej ich było przekupić niż Niemców; okupant wykorzystywał ją też w akcjach represyjnych wobec Żydów; wielu jej funkcjonariuszy było jednocześnie czł. Państwowego Korpusu Bezpieczeństwa (PKB), specjalnej formacji policyjnej, stanowiącej część Polskiego Państwa Podziemnego; konspiracyjne organizacje wojsk. i zbrojne wpływały na bezpieczeństwo i porządek publiczny zwalczając kolaborację, szmalcownictwo, bandytyzm i stosując odwet za represje władz okupacyjnych; 1944 w Warszawie podczas powstania i na terenach wyzwolonych spod okupacji niem. jawną działalność podjął PKB (po kilku dniach zlikwidowaną przez NKWD). W niektórych gettach okupant nakazał zorganizowanie żydowskiej Straży Porządkowej, która miała wykonywać pomocnicze funkcje policyjne. Część jej członków uczestniczyła w deportacjach Żydów do obozów zagłady i in. akcjach okupanta.

Od VII 1944 na terenach wyzwolonych spod okupacji niem. (na zachód od linii Curzona) początkowo ochroną władz komunist. i zwalczaniem Pol. Państwa Podziemnego zajmowały się NKWD i kontrwywiad Armii Czerwonej; VIII 1944 rozpoczął działalność resort bezpieczeństwa publicznego PKWN (z Urzędami Bezpieczeństwa, UB), 1945 przemianowany na Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego (MBP), tworzony pod ścisłym nadzorem NKWD (jego funkcjonariusze zajmowali część stanowisk kierowniczych w resorcie) przez czł. grup wyszkolonych 1943–44 w ZSRR w szkole NKWD w Kujbyszewie; IX 1944 powołano Główny Zarząd Informacji Wojska Polskiego (GZI WP), spełniający funkcję policji polit. w wojsku, m.in. represjonujący byłych żołnierzy AK; zadania ogólnoporządkowe wypełniała początkowo żywiołowo organizowana przez rady nar., czł. AL i BCh Milicja Obywatelska (MO), X 1944 całkowicie podporządkowana resortowi bezpieczeństwa publicznego i przekształcona w formację wojsk., od 1946 wspierana przez Ochotniczą Rezerwę Milicji Obywatelskiej (ORMO); III 1945 powołano Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego (KBW), specjalną formację wojsk. przede wszystkim do zwalczania podziemia niepodległościowego w Polsce.

Polska Rzeczpospolita Ludowa.

Po zakończeniu działań wojennych 1945–46 do udziału w akcjach pacyfikacyjnych skierowano również regularne oddziały WP, 1946–49 działalność wojska i aparatu bezpieczeństwa koordynowała Państwowa Komisja Bezpieczeństwa; aparat bezpieczeństwa był podporządkowany władzom PPR, później PZPR (Komisja Bezpieczeństwa) i kontrolowany przez doradców sowieckich (1945 liczył bez wojska ponad 120 tys. funkcjonariuszy, 1947 — 250 tys.), jego gł. zadaniem było pacyfikowanie społeczeństwa przez stosowanie masowego terroru państw. likwidującego wszelkie formy oporu, uderzającego we wszystkie warstwy społ.; w systemie represji działały również: sądy (tajne sekcje), prokuratura i Komisja Specjalna do Walki z Nadużyciami i Szkodnictwem Gospodarczym, więzienia i obozy (do 1954 podporządkowane MBP, 1954–56 Minist. Spraw Wewn., później Minist. Sprawiedliwości). Od 1954 następowało stopniowe załamywanie się systemu stalinowskiego, ograniczano wszechwładzę aparatu bezpieczeństwa i zmniejszono jego liczebność; XII 1954 zlikwidowano MBP i utworzono Minist. Spraw Wewn. (MSW) oraz Kom. ds. Bezpieczeństwa Publicznego przy Radzie Ministrów, 1956 zlikwidowano UB i powołano Służbę Bezpieczeństwa (SB), podporządkowaną MSW, 1957 rozwiązano GZI WP; VI 1956 spacyfikowano rewoltę w Poznaniu, podczas której m.in. rozbito więzienie i oblegano budynek UB (poznański czerwiec 1956), ale w wyniku październikowego przesilenia politycznego 1956 ostatecznie zaprzestano stosowania masowego terroru; aparat bezpieczeństwa zachował ważną pozycję w systemie władzy komunist., kontrolował wszystkie formy życia społ., stosował represje, często bezprawne, wobec osób, środowisk opozycji polit. i Kościoła katol.; wspierany przez wojsko pacyfikował masowe wystąpienia społ. (m.in. marzec 1968 w Polsce, grudniowy bunt robotniczy 1970 w Polsce, czerwcowy protest robotniczy 1976, stan wojenny w Polsce 1981–83); zwalczał przestępstwa gosp. (szczególnie przeciwko własności państw.) i kryminalne.

TRZECIA RZECZPOSPOLITA

Po złamaniu 1989 monopolu władzy PZPR nastąpił rozpad totalitarnego ustroju polit.; 1990 zlikwidowano SB, utworzono Urząd Ochrony Państwa, MO przekształcono w Policję, przeprowadzono weryfikację funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa; powstały organy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego dysponujące uprawnieniami zgodnymi z zasadami państwa prawa. Działają one w warunkach zwiększenia liczby i pojawienia się nowych rodzajów (gł. gosp.) przestępstw i powstania grup mafijnych w okresie przekształceń społ. i gospodarczych. Pod koniec lat 90. XX w. reformowano organy porządku publicznego, m.in. 2002 zlikwidowano UOP i powołano Agencję Bezpieczeństwa Wewn. oraz Agencję Wywiadu. W 2006 powołano do życia Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Andrzej Krupa