administracja
 
Encyklopedia PWN
administracja
[łac.],
zawiadywanie, zarządzanie, także zespół zarządzający (kierujący) czymś.
Odróżnia się administrację prywatną i publiczną; administracja publiczna oznacza władcze wykonywanie zadań przypisywanych przez porządek prawny państwu i jego organom lub innym podmiotom wykonującym funkcje władcze (np. samorządowi terytorialnemu); administracja publiczną odróżnia się od ustawodawstwa i wymiaru sprawiedliwości. W państwie praworządnym działania administracji publicznej wkraczające w sferę praw i obowiązków obywatela oraz innych podmiotów nie podporządkowanych administracji publicznej muszą opierać się na upoważnieniu prawa, aczkolwiek współczesna administracja państwowa i samorządowa realizuje zadania wykraczające poza funkcję wykonywania prawa (np. zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa). Odchodzenie od koncepcji państwa liberalnego, która dopuszczała tylko wyjątkową ingerencję administracji w sferę praw i obowiązków obywatela, powoduje rozrost reglamentacyjnej działalności administracji publicznej; ograniczenia swobody działania obywatela za pomocą środków przewidzianych prawem są podyktowane różnymi względami: ochroną konsumenta, ochroną środowiska naturalnego, dóbr kultury, ujednolicaniem działań w skali międzynarodowej (np. ruch na drogach publicznych). Ważnym problemem są granice ingerencji administracji publicznej, która chroniąc dobra ogólne i działając w interesie ogólnym nie może krępować nadmiernie swobód i aktywności jednostki. Wkraczanie administracji w sferę praw i obowiązków jednostki następuje z reguły w formie aktu administracyjnego, a zwłaszcza decyzji administracyjnej. W celu ochrony jednostki przed arbitralną działalnością administracji państwo praworządne wykształciło wiele instytucji, takich jak: postępowanie administracyjne oparte na kodeksie postępowania administracyjnego i kontrola sądowa decyzji administracyjnych (sądownictwo administracyjne); w celu zapewnienia wykonania nakazów i zakazów administracyjnych wprowadza się egzekucję (administracyjną). Zmiany ustroju państwowego wywierają wpływ na kształt administracji publicznej. Wyodrębniony u schyłku państwa feudalnego zawodowy aparat administracyjny stał się w kontynentalnej Europie podstawą tworzenia nowoczesnej administracji, rządzącej się odrębnym prawem (prawem publicznym). W liberalnym państwie został on podporządkowany parlamentowi i ustawom. Liberalizm postulował ograniczenie administracji w stopniu maksymalnym. Najważniejszą zasadą stała się ochrona porządku prawnego (stąd nazwa: państwo prawne) przed naruszeniami ze strony administracji w celu ochrony wolności obywateli. Aparat administracji na szczeblu centralnym (rząd) został podporządkowany parlamentowi, w niektórych państwach — prezydentowi pochodzącemu z wyborów. Na kontynencie europejskim powstał charakterystyczny dualizm władz terenowych: administracja rządowa i administracja samorządowa. Aktualnie zmienia się koncepcja administracji Pod wpływem doktryn państwa dobrobytu czy „socjalnego państwa prawnego” zwiększa się rola administracji w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych nowoczesnego społeczeństwa. Następuje upodmiotowienie społeczeństwa wyrażające się we współdziałaniu administracji z obywatelem, wzrasta znaczenie administracji zdecentralizowanej, głównie przez różne formy samorządu. Następuje „umiędzynarodowienie” prawa administracyjnego i administracji publicznej. UE, tworząc nowy porządek prawny, który dotyczy nie tylko administracji gospodarczej, ale zmierza do wprowadzenia pewnych wspólnych standardów w innych dziedzinach (ochrony praw jednostki, środowiska naturalnego itp.), tworzy jednocześnie niejako ponadpaństwowe prawo administracyjne. Procesom tym sprzyja fakt, że prawo europejskie kształtowało się pod wpływem kultury prawa rzymskiego. Niemniej w zakresie administracji publicznej w Europie można wyróżnić różne jej systemy: brytyjski, francuski, niemiecki (środkowoeuropejski). Problematyką administracji publicznej zajmują się różne nauki: nauka prawa administracyjnego, nauka administracji i polityka administracyjna.
Administracja w Polsce. Pierwsze nowoczesne organy administracji powołano w Polsce w okresie panowania króla Stanisława Augusta Poniatowskiego. W całej Europie tworzono wówczas nowoczesną administrację, lecz głównie w monarchiach absolutnych, natomiast Rzeczpospolita była w ówczesnym pojęciu „republiką”, tzn. władza królewska była poważnie ograniczona i administracja nie mogła być podporządkowana tylko monarsze. Wcześniej wykonywanie administracji łączyło się ze sprawowaniem urzędów (urzędy w dawnej Polsce). Pierwszymi nowoczesnymi organami administracji w Polsce były utworzone 1764 komisje wielkie (kolegialne ministerstwa): po 2 komisje skarbowekomisje wojskowe, osobno dla Korony i dla Litwy; pierwszym ministerstwem wspólnym dla Korony i Litwy była Komisja Edukacji Narodowej (1773); 1775 został utworzony pierwszy rząd (Rada Nieustająca). Sejm Czteroletni dokonał zasadniczych zmian w administracji centralnej; 1789 zniósł Radę Nieustającą jako zbyt uległą wobec Rosji, utworzył nowe komisje, wspólne dla Korony i Litwy (komisje Obojga Narodów): wojskową, skarbową i policji; na mocy Konstytucji 3 maja powołał nowy rząd pod nazwą Straż Praw; ministrowie Straży, obok których nie działały komisje (minister pieczęci, czyli sprawiedliwości, minister spraw zagranicznych), stanowili jednoosobowe naczelne organy administracji Poza Komisją Edukacji Narodowej, wszystkie wymienione organy podlegały kontroli sejmu i, oprócz Straży Praw, były przez sejm powoływane na 2-letnią kadencję. Polskie naczelne organy administracji były pozbawione cech zawodowych, co odróżniało je od ich odpowiedników w innych państwach europejskich. Nie miały także charakteru zawodowego samorządowe komisje porządkowe cywilno-wojskowe, utworzone przez Sejm Czteroletni 1789 — pierwsze w Polsce nowoczesne organy administracji terytorialnej, które przejęły zadania zniesionego wówczas urzędu starosty. Od 1765 powoływano komisje dobrego porządku w miastach królewskich celem polepszenia ich zarządzania. Miasta królewskie uzyskały 1791 nowocześniejszy samorząd, w tym samorząd wyższego szczebla, który m.in. wybierał plenipotentów miast do sejmu. Dzieło Sejmu Czteroletniego zostało obalone 1792 w wyniku wojny z Rosją i konfederacji targowickiej. W okresie insurekcji kościuszkowskiej 1794 przywrócono komisje porządkowe oraz powołano pierwsze nowoczesne organy administracji państwowej na wsi w postaci dozorców. Po upadku Rzeczypospolitej na ziemiach polskich wprowadzono administrację zaborczą, typową dla absolutyzmu, pozbawioną w zasadzie czynnika społecznego i niezależnej kontroli. Administracja zaborcza podlegała w XIX w. przemianom: wprowadzono w niej, ostatecznie w 2. połowie stulecia: samorząd terytorialny i (oprócz Rosji) sądownictwo administracyjne. W terenie działały organy samorządu terytorialnego oprócz organów reprezentujących władze centralne (organy administracji państwowej, politycznej, rządowej), co nadawało administracji państw zaborczych od 2. połowy XIX w. charakter dualistyczny, typowy dla tej części kontynentu europejskiego i odmienny od staropolskiej tradycji. Polska administracja mogła kształtować się w polskich organizmach państwowych o ograniczonej suwerenności: w Księstwie Warszawskim (1807–13), gdzie przyjęty był francuski model administracji, w stanowiącym jego częściową kontynuację konstytucyjnym Królestwie Polskim (1815–30) i Wolnym Mieście Krakowie (1815–46), jak również w państwach suwerennych: Królestwie Polskim w okresie powstania listopadowego (1830–31) i państwie podziemnym w dobie powstania styczniowego (1863–64). Państwo polskie, odrodzone po I wojnie światowej, przejęło instytucje administracji centralnej kształtujące się na podstawie przepisów stworzonych przez Radę Regencyjną; organizację Rady Ministrów i ministerstw regulował do 1939 dekret Rady z 3 I 1918. Administracja terytorialna była początkowo odmienna w każdym byłym zaborze; uwzględniała zmiany dokonane w Królestwie Polskim w okresie wojny (wprowadzenie samorządu terytorialnego) i po odzyskaniu niepodległości (demokratyzacja samorządu, podział na województwa od 1919). W 1928 doszło do znacznego ujednolicenia administracji rządowej. Organami rządowej administracji ogólnej (zespolonej) byli wojewodowie i komisarz Rządu na miasto stołeczne Warszawę oraz starostowie powiatowi i grodzcy. Oprócz organów administracji ogólnej działały organy administracji niezespolonej, jak kuratorzy okręgów szkolnych i izby skarbowe. Organizację samorządu terytorialnego zunifikowano — i to nie do końca — 1933; szczególną odrębność zachował były zabór pruski, gdzie nadal istniał samorząd wojewódzki; gdzie indziej samorządu wojewódzkiego, mimo zapowiedzi konstytucji marcowej, nie zorganizowano. W 1933 wprowadzono jednolity model wiejskiej gminy zbiorowej, występujący do tej pory jedynie w zaborze rosyjskim. Organami samorządu były: w gminie — rada gminna (miejska) i zarząd na czele z wójtem (w miastach burmistrzem lub prezydentem), w powiecie — rada powiatowa i wydział powiatowy na czele ze starostą. Szczególną organizację administracji miało województwo śląskie, co wynikało z jego Statutu Organicznego. W dziedzinie sądownictwa administracyjnego przyjęto 1922 model austriacki (z wyjątkiem byłego zaboru pruskiego); sprawował je jednoinstancyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny; w byłym zaborze pruskim Trybunał był sądem trzeciej instancji, a sądami administracyjnymi niższych instancji były wydziały powiatowe (lub miejskie) oraz wojewódzkie sądy administracyjne (dawne pruskie wydziały obwodowe).
Manifest PKWN 22 VII 1944 odrzucił moc obowiązującą Konstytucji RP z 1935, przyjęto jednak zasadę zachowania mocy przepisów prawnych obowiązujących w chwili wybuchu II wojny światowej, z wyjątkiem przepisów uchylonych lub zmienionych przez organy ustawodawcze nowej władzy albo sprzecznych z założeniami nowego ustroju. Oznaczało to przywrócenie mocy w zasadzie całego przedwojennego ustawodawstwa z dziedziny administracji; nie przywrócono Najwyższego Trybunału Administracyjnego, przewidując wypracowanie innego modelu sądownictwa administracyjnego; przedwojenne instytucje administracji uzupełniono jednak nowymi, zmieniając tym samym ich charakter. Utworzono, nawiązujące do instytucji sowieckich, rady narodowe (które do 1954 nie pochodziły z jakiegokolwiek wyboru), uznając je za organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego (powołanego także w województwach), lecz przyznając im zarazem szersze kompetencje kontrolne i planistyczne. Po 1948 nastąpiła przebudowa ustroju administracji na wzór sowiecki; 1949 powołano Państwową Komisję Planowania Gospodarczego koncentrującą decyzje gospodarcze; 1950 zniesiono samorząd terytorialny oraz organy administracji ogólnej i niektóre organy niezespolone, przekazując ich zadania radom narodowym i ich prezydiom. Po przełomie politycznym 1956 podjęto próbę decentralizacji administracji; jej wyrazem była likwidacja Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz nowa ustawa o radach narodowych 1958; niemałe znaczenie miało wydanie 1960 kodeksu postępowania administracyjnego, rozwijającego przedwojenne przepisy z 1928. W 1972–75 przeprowadzono zasadniczą reformę administracji terytorialnej; uległ zmianie terytorialny podział kraju (przyjęto podział w zasadzie dwustopniowy: województwa i gminy); w miejsce prezydiów rad narodowych i ich wydziałów powołano jednoosobowe organy administracji państwowej o kompetencji ogólnej (od 1975 wojewodowie, prezydenci i naczelnicy miast, naczelnicy gmin i dzielnic). System ten został częściowo zmodyfikowany 1983, bez dokonania jednak zasadniczych zmian w ustroju administracji, wciąż bliskiemu modelowi sowieckiemu; istotne znaczenie miało natomiast powołanie 1980 Naczelnego Sądu Administracyjnego i 1987 rzecznika praw obywatelskich.
Transformacja ustrojowa zapoczątkowana porozumieniami Okrągłego Stołu 1989, w wyniku których doszło m.in. do przeprowadzenia częściowo demokratycznych wyborów do sejmu i demokratycznych wyborów do przywróconego senatu oraz wydania nowego, liberalnego prawa o stowarzyszeniach, jak również wynikami wyborów parlamentarnych 4 VI 1989 — miały wpływ na administrację (reforma administracji w Polsce). Po nowelizacji konstytucji 29 XII 1989, określającej nowe zasady funkcjonowania państwa, w tym parlamentu, oraz wprowadzeniu zasady demokratycznego państwa prawnego, pierwszych istotnych zmian dokonano 1990.
Podstawowe znaczenie miała reforma samorządowa (nawiązująca do rozwiązań przyjętych w II RP) polegająca na utworzeniu w gminach samorządu terytorialnego. Gmina (miejska i wiejska) stała się podstawową jednostką administracji publicznej, mającą samodzielność prawną; do gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gminy uzyskały możliwość współdziałania, przez porozumienia, związki i stowarzyszenia komunalne, jak również reprezentację w postaci wojewódzkich sejmików samorządowych. Utrzymano dotychczasowy podział terytorialny. Przebudowano administrację państwową przyjmując dla niej, w nawiązaniu do tradycji przedwojennych, nazwę administracji rządowej; organami rządowej administracji ogólnej, oprócz której występuje administracja specjalna (np. izby i urzędy skarbowe), stali się wojewodowie i kierownicy urzędów rejonowych. Dokonano istotnych zmian w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. zastąpiono dotychczasową zasadę ustawowego wyliczania przedmiotu skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego tzw. generalną klauzulą kompetencyjną, czyli prawem do zaskarżania każdej decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem. Mimo podjęcia 1991 prac nad nowym ustrojem terytorialnym, reorganizacją administracji centralnej oraz przywróceniem państwowej służby cywilnej, prace te długo nie przynosiły efektów ustawodawczych z powodów politycznych, głównie jednak — zmian rządów. Konstytucja mała z 1992 uregulowała ustrój, funkcje i kompetencje sejmu i senatu, prezydenta i rządu oraz określiła podstawowe zasady samorządu terytorialnego, jednak nie zawierała przepisów wymuszających dalsze zmiany administracji. Przed 1996, gdy została przeprowadzona tzw. reforma centrum, uchwalono tylko ustawy dotyczące samorządu terytorialnego (gminnego) oraz, z innych istotniejszych ustaw z dziedziny administracji, ustawy: O Krajowej Szkole Administracji Publicznej (1991), O ustroju miasta stołecznego Warszawy (1994), O zamówieniach publicznych (1994) oraz O Naczelnym Sądzie Administracyjnym (1995). W ramach tzw. reformy centrum uregulowano ustawowo organizację i tryb pracy Rady Ministrów, starając się wzmocnić pozycję prezesa Rady Ministrów, zastąpiono rozbudowany Urząd Rady Ministrów, kierowany przez członka Rady Ministrów, przez (w założeniu techniczną i apolityczną) Kancelarię prezesa Rady Ministrów, dokonano nowego podziału na resorty, tworząc urzędy: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Gospodarki i Ministerstwo Skarbu Państwa oraz Komitet Integracji Europejskiej, jak również Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, a także ugruntowano, występującą wyraźnie od 1990, tendencję przekazywania bardziej technicznych części zadań ministerstw — centralnym organom administracji, podległym prezesowi Rady Ministrów bądź właściwym ministrom. W 1996 uchwalono ustawę o służbie cywilnej, którą jednak wprowadzono w życie w niewielkim stopniu, dopóki 1998 nie zdecydowano się zmienić zasad jej działania; na mocy tej ustawy wprowadzono w urzędach naczelnych i centralnych organów administracji rządowej oraz urzędach wojewódzkich stanowiska dyrektorów generalnych urzędów, kierujących urzędami jako aparatem pomocniczym odpowiedniego organu administracji. Kontynuację „reformy centrum” stanowiło uchwalenie 1997 ustawy o działach administracji rządowej, która weszła w życie 1 I 1999; wprowadziła ona elastyczność w kształtowaniu struktur rządowych; urzędy ministrów i ministerstwa przestały być tworzone na mocy ustawy; zakres zadań ministrów kierujących poszczególnymi działami administracji rządowej określa stosunkowo swobodnie prezes Rady Ministrów, a Rada Ministrów ma swobodę w tworzeniu, znoszeniu i przekształcaniu ministerstw.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 wprowadziła wiele nowych zasad dotyczących administracji. Przede wszystkim sformułowała zasadę pomocniczości (subsydiarności), która stanowi podstawę określenia: zakresu zadań władz publicznych, podziału zadań między różne szczeble władzy publicznej (jej konsekwencją jest domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego, a w jego obrębie samorządu gminy), jak również sposobu wykonywania zadań publicznych. Nałożyła na ustawodawcę obowiązek rozbudowy samorządu terytorialnego — wprowadzenia samorządu regionalnego przy umożliwieniu stworzenia ponadgminnego samorządu lokalnego. 1 I 1999 weszła w życie zasadnicza reforma samorządu terytorialnego, polegająca na wprowadzeniu 2 jego nowych szczebli: powiatowego (jako ponadgminnego samorządu lokalnego) oraz wojewódzkiego (regionalnego). Stosownie do tego dokonano nowego zasadniczego podziału administracyjnego na województwa (16) i powiaty (308, i 65 miast na prawach powiatu) oraz przebudowano administrację rządową, która działa głównie w województwie.
Obecnie administrację publiczną w Polsce tworzą: organy administracji rządowej (naczelne: Rada Ministrów, prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej; centralnej: w województwie — wojewoda i działający pod jego zwierzchnictwem kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy administracji niezespolonej, działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży), inne organy administracji państwowej (Państwowa Inspekcja Pracy i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji) oraz organy administracji samorządowej (samorządu terytorialnego: organy uchwałodawcze — rady gminne i powiatowe oraz sejmiki województw, organy wykonawcze — wybierane przez rady lub sejmiki, zarządy na czele odpowiednio z prezydentami, burmistrzami albo wójtami, starostami oraz marszałkami; samorządu zawodowego; samorządu gospodarczego).
Zbigniew Leoński, Hubert Izdebski
Bibliografia
H. IZDEBSKI Historia administracji, wyd. 4, Warszawa 1997;
H. IZDEBSKI, M. KULESZA Administracja publiczna — zagadninia ogólne, wyd. 2, Warszawa 1999.
Przeglądaj encyklopedię
Przeglądaj tabele i zestawienia
Przeglądaj ilustracje i multimedia