sejm

sejm,

w Polsce od XV w. najwyższy organ ustawodawczy, w okresie II RP — jedna z izb parlamentu, w PRL — formalnie najwyższy organ władzy państwowej, w III RP — łącznie z senatem władza ustawodawcza.

Sejm w dawnej Polsce.

Sejm wywodzi się z wieców dzielnicowych, których rolę po zjednoczeniu państwa przejęły zjazdy prowincjonalne oraz ogólnokrajowe, a w sprawach lokalnych sejmiki. Od początku XV w. zjazd ogólnopaństwowy zwany sejmem walnym lub wielkim (conventio magna, conventio solemna, parlamentum); sejm walny składał się z członków rady królewskiej, którzy uczestniczyli w nim in corpore i odgrywali największą rolę, z wyższych urzędników ziemskich i przedstawicieli większych miast oraz ogółu szlachty; ta ostatnia nie brała udziału w obradach, ale aprobowała uchwały lub głośno wyrażała niezadowolenie. Nacisk szlachty zwiększał się na sejmie obozowym, który odbywał się w czasie zebrania pospolitego ruszenia (w Czerwińsku 1422, Nieszawie 1454). Jednocześnie z sejmem walnym działały sejmy prowincjonalne: wielkopolski i małopolski, zwane generalnymi (conventiones generales) w odróżnieniu od sejmików ziemskich (conventiones particulares, conventiones terrestrae). W 2. połowie XV w. te 3 rodzaje zgromadzeń działały jako równorzędne władze prawodawcze. Rozwojowi sejmów walnych sprzyjało ugruntowanie się elekcji królów; istotne znaczenie dla rozwoju sejmów miało też prawo przyzwalania na podatki, które od 1374 (przywilej koszycki) wymagało każdorazowo zgody szlachty. Podstawą działalności sejmów było ogólne ograniczenie praw monarchy przez stany. Dążenie szlachty do uzyskania własnej reprezentacji znalazło wyraz w wyodrębnieniu jej przedstawicieli w osobną izbę poselską — ostatecznie 1493. Jednocześnie sejm nabierał charakteru reprezentacyjnego. Od schyłku XV w. sejm składał się z 2 izb: senatu, w którego skład wchodzili: arcybiskupi i biskupi rzymskokatol., wojewodowie, kasztelanowie i ministrowie (hetmani z tytułu piastowanych godności wojewody lub kasztelana), oraz izby poselskiej, złożonej z posłów szlacheckich wybranych na sejmikach ziemskich. Udział przedstawicieli miast w sejmie walnym nie utrwalił się, podobnie jak przedstawicieli kapituł. W senacie przewodniczył król, w izbie poselskiej — obieralny marszałek sejmowy. Króla w sejmie, senat i izbę poselską określano jako stany sejmujące; sejm rozstrzygał wszystkie ważniejsze sprawy, zwłaszcza od uchwalenia konstytucji nihil novi. Po unii lubelskiej (1569) w skład izby poselskiej weszli posłowie sejmików powiatowych litewskich, w skład senatu — biskupi, wojewodowie, kasztelanowie i ministrowie Wielkiego Księstwa Litewskiego; od 1569 w skład sejmu wchodzili także reprezentanci Prus Królewskich. Początkowo sejmy koronne odbywały się najczęściej w Piotrkowie. Unia lubelska wyznaczyła Warszawę na zwykłe miejsce obrad. Od 1673 co trzeci sejm miał odbywać się na terenie Wielkiego Księstwa Litewskiego — w Grodnie. Według artykułów henrykowskich sejm zwyczajny — ordynaryjny — był zwoływany co 2 lata na 6 tygodni; sejm nadzwyczajny — ekstraordynaryjny — zwoływał król w razie pilnej potrzeby, zwykle na 2 tygodnie; w czasie bezkrólewia, po ustanowieniu wolnej elekcji (1573), prymas jako interrex zwoływał sejm konwokacyjny, który ustalał miejsce i czas elekcji oraz przygotowywał pacta conventa, a następnie i sejm elekcyjny, który stanowił część składową elekcji. Posłów na ten sejm wybierały nie sejmiki, lecz szlachta zgromadzona województwami na polu elekcyjnym na Woli koło Warszawy. Ostatnim sejmem czasu bezkrólewia był sejm koronacyjny w Krakowie (z wyjątkiem 1764, kiedy odbył się w Warszawie). Elekt zaprzysięgał na nim artykuły henrykowskie i pacta conventa, po czym odbywała się koronacja. W sejmie obowiązywała zasada jednomyślności, wynikająca z założenia, że posłowie są reprezentantami sejmików; ich postępowanie na sejmie było określone przez instrukcje sejmikowe. W XVI w. zasada jednomyślności nie była przestrzegana konsekwentnie i sejm zmierzał do wprowadzenia zasady większości oraz swobody działania posłów; od schyłku XVI w., w miarę umacniania się przewagi magnatów, zasada jednomyślności była stosowana coraz bardziej rygorystycznie, co doprowadziło do liberum veto.

Porządek sejmowania ustalił się drogą praktyki. Izba poselska i senat obradowały oddzielnie, a zbierały się łącznie w celu uzgodnienia stanowiska obu izb i króla. Wszystkie uchwały sejmu, określane mianem konstytucji, stanowiły całość; zerwanie sejmu obracało wniwecz wszystkie uprzednio podjęte uchwały; czasem stosowano złagodzoną formę liberum veto, gdy sprzeciwiający się poseł oświadczał: „sisto activitatem”, prowadziło to do zawieszenia obrad sejmu aż do uzgodnienia spornych stanowisk. W XVI w. odżyły żądania tzw. sejmów rokoszowych, w których mógłby uczestniczyć osobiście każdy szlachcic; w 2. połowie XVII w. przybrały one postać sejmu konnego (np. 1673, w czasie konfederacji gołąbskiej). Regułą pozostał jednak reprezentacyjny sejm 2-izbowy. W 2. połowie XVIII w. w celu przeciwdziałania zgubnym skutkom liberum veto zaczęto zawiązywać sejm pod laską konfederacji, do której przystępowali imiennie senatorowie i posłowie; uchwały zapadały wówczas większością głosów. Charakter sejmu skonfederowanego miał w szczególności Sejm Czteroletni, na którym uchwalono Konstytucję 3 maja; wg niej sejm miał być „zawsze gotowy”; wybierani na 2 lata posłowie mogli być też zwołani na sesję nadzwyczajną, zniesiono liberum veto, a uchwały miały zapadać większością głosów. Dzieło Sejmu Czteroletniego obaliła konfederacja targowicka.

Sejm w okresie rozbiorów.

Księstwo Warszawskie (1807–13), potem Królestwo Polskie (1815–30) miały własne instytucje parlamentarne. Sejm Księstwa Warszawskiego był 2-izbowy; po przyłączeniu Nowej Galicji (1809) senat składał się z 30 senatorów (biskupów, wojewodów, kasztelanów); izba poselska liczyła 100 posłów wybranych przez sejmiki szlacheckie i 66 deputowanych wybranych przez zgromadzenia gminne. Prawo wyborcze oparto na cenzusie majątkowym. Uprawnienia ustawodawcze sejmu ograniczały się do uchwalania — na wniosek rządu — budżetu (bez możliwości kontroli jego wykonania), praw cywilnych i karnych.

Uprawnienia 2-izbowego sejmu Królestwa Polskiego (64 senatorów, 128 posłów szlacheckich i deputowanych gmin) były szersze; miał on uprawnienia kontrolne oraz większe prawa w zakresie ustawodawstwa. Sejm Królestwa Polskiego zawdzięczał swą aktywność działalności opozycji liberalnej (kaliszanie); w czasie powstania listopadowego 1830–31 orzekł detronizację dynastii Romanowów oraz sprawował władzę w szerokim zakresie. W Rzeczypospolitej Krakowskiej (Wolne Miasto Kraków) (1815–46) organem ustawodawczym było Zgromadzenie Reprezentantów, a 13-osobowy Senat Rządzący sprawował władzę wykonawczą. W Galicji po I rozbiorze ustanowiono sejm zwany postulatowym o minimalnych uprawnieniach; z początkiem doby autonomicznej (1861–67) ukonstytuował się galicyjski Sejm Krajowy z siedzibą we Lwowie; ordynacja wyborcza była oparta na zasadzie reprezentacji interesów grup społecznych (ziemiaństwa, zamożnego mieszczaństwa, gmin wiejskich i miasteczek); oprócz 12 wirylistów (biskupów, rektorów), 144 posłów powoływano w wyborach kurialnych, które uprzywilejowały wielką własność ziemską. Do kompetencji Sejmu Krajowego należały sprawy rolnictwa, szkolne oraz inne przekazane przez parlament austriacki, któremu Sejm Krajowy mógł przedstawiać postulaty i wnioski w sprawach ogólnych.

Sejm w II Rzeczypospolitej.

W I 1919 w demokratycznych wyborach powołano 1-izbowy Sejm Ustawodawczy (1919–22), który wybrał Naczelnika Państwa i przyjął system rządów parlamentarnych, opartych na większości sejmowej. Głównym dziełem Sejmu Ustawodawczego była Konstytucja marcowa 1921; stanowiła ona, że organami narodu w zakresie ustawodawstwa są sejm i senat; sejm składał się z 444 posłów, senat z 111 senatorów. Odtąd nazwę sejm wiązano tylko z izbą niższą. Uprawnienia sejmu według konstytucji były bardzo szerokie; należało do nich: ustawodawstwo, prawo uchwalania budżetu, zaciąganie długów państwowych, pobór rekrutów, ratyfikacja traktatów, wypowiadanie wojny i zawieranie pokoju, zmiana konstytucji (to ostatnie kwalifikowaną większością głosów). Sejm i senat połączone w Zgromadzenie Narodowe wybierały prezydenta Rzeczypospolitej, a raz na 25 lat mogły dokonywać zwykłą większością głosów zmiany konstytucji. Zamach stanu dokonany 1926 przez J. Piłsudskiego (przewrót majowy) ograniczył system rządów parlamentarnych i odebrał sejmowi rolę ośrodka życia polit.; tzw. nowela sierpniowa (2 VIII 1926) upoważniła prezydenta do rozwiązania sejmu i senatu przed upływem kadencji oraz do wydawania w czasie ferii parlamentarnych rozporządzeń z mocą ustawy (tzw. dekretów), które wymagały następnie aprobaty sejmu Krótką kadencję sejmu po wyborach 1928 (1928–30) charakteryzowało narastanie konfliktu między rządem i jego parlamentarną ekspozyturą BBWR a opozycyjną większością sejmową (Centrolew, brzeski proces). Pod hasłem walki z  „sejmowładztwem” ukształtował się ustrój, który można określić jako pozaparlamentarny; obóz rządzący, zwany potocznie sanacją, dążył do zdyskredytowania sejmu i uniemożliwiał jego normalną działalność. 26 I 1934 sanacyjna większość wykorzystała demonstracyjne opuszczenie sali obrad sejmu przez opozycję do przeprowadzenia zmiany konstytucji; 23 IV 1935 z pogwałceniem zasad procedury parlamentarnej uchwalono Konstytucję kwietniową; sprowadziła ona do minimum uprawnienia parlamentu („funkcje rządzenia państwa nie należą do sejmu”), podporządkowując wszystkie władze zwierzchnictwu prezydenta, którego zwolniła od odpowiedzialności za akty urzędowe, wyposażając w tzw. prerogatywy; zwiększono znacznie uprawnienia senatu, czyniąc go — z pewnymi wyjątkami — drugą równorzędną izbą parlamentu.

Nowa ordynacja wyborcza z 8 VII 1935 prawo wystawiania kandydatów do sejmu powierzyła zgromadzeniom okręgowym, zapewniającym dobór kandydatów zgodnie z życzeniami władz. Liczbę posłów do sejmu obniżono do 208. Przy powoływaniu senatu, złożonego z 96 senatorów, 1/3 mianował prezydent, pozostałe 2/3 wybierała tzw. elita: osoby odznaczone, mające wyższe wykształcenie, członkowie ciał samorządowych itp. Wybory wg nowej ordynacji zostały zbojkotowane przez opozycję; uczestniczyła w nich mniej niż połowa uprawnionych (Warszawa — 23%, Łódź — 13%). 13 IX 1938 prezydent rozwiązał sejm i senat oraz wyznaczył wybory w listopadzie; nie zmieniły one charakteru parlamentu, który nie odzwierciedlał układu sił politycznych w kraju. Zobacz też Polska (Historia).

Juliusz Bardach

II wojna światowa i uchodźstwo powojenne.

Po rozpoczęciu działań wojennych 2 IX 1939 odbyło się ostatnie posiedzenie sejmu; 17 IX władze państwowe przeszły do Rumunii i zostały internowane; na uchodźstwie we Francji przeprowadzono rekonstrukcję władz państwa polskiego, 9 XII 1939 powołano Radę Narodową, organ doradczy i opiniodawczy prezydenta i rządu RP na uchodźstwie, zastępujący parlament; Rada Narodowa liczyła kilkudziesięciu radnych (początkowo 22), w większości przedstawicieli stronnictw koalicji rządowej; Rada Narodowa pracowała przez 2 kadencje (1940–41 i 1942–45); odtworzona ponownie 1949 pod nazwą Rada Rzeczypospolitej Polskiej; 1991, po powszechnych wyborach prezydenckich w kraju, zakończyła działalność wraz z innymi organami władz RP na uchodźstwie; 1954–72 działała również Rada Jedności Narodowej (RJN), organ polityczny zastępujący parlament, powołany przez przedstawicieli stronnictw politycznych uchodźstwa polskiego w Wielkiej Brytanii opozycyjnych wobec obozu prezydenckiego (A. Zaleskiego). W okupowanym kraju II 1940 w konspiracji powołano Polityczny Komitet Porozumiewawczy (PKP), ośrodek polityczny będący reprezentacją głównych stronnictw politycznych, organ doradczy i opiniodawczy przy Delegacie Rządu RP na Kraj; VI 1940 uznany przez władze RP na uchodźstwie za polityczną reprezentację kraju; III 1943 PKP został przekształcony w Krajową Reprezentację Polityczną, którą I 1944 zastąpiła Rada Jedności Narodowej, organ Polskiego Państwa Podziemnego powołany przez Delegata Rządu RP na Kraj, mający kompetencje doradcze i opiniodawcze; początkowo powołano tymczasowe prezydium RJN, 12 III 1944 — pełny jej skład (po 3 reprezentantów głównych stronnictw politycznych: PPS, SL, SP, SN, 1 przedstawiciel duchowieństwa katolickiego, a od VII 1944 również reprezentanci: Chłopskiej Organizacji Wolności „Racławice”, organizacji „Ojczyzna”, Zjednoczenia Demokratycznego i spółdzielczości); III 1945 większość członków RJN została aresztowana przez NKWD i VI 1945 skazana w procesie szesnastu w Moskwie; po utworzeniu Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej 1 VII 1945 RJN rozwiązała się.

Na przełomie 1943 i 1944 komuniści utworzyli Krajową Radę Narodową (KRN), od VIII 1944 pełniącą funkcję tymczasowego parlamentu (jej przewodniczący miał uprawnienia marszałka sejmu i Prezydenta RP); początkowo liczyła kilkunastu członków, stopniowo jej skład rozszerzano metodą kooptacji nadzorowanej przez prezydium KRN (1946 liczyła 444 posłów); zakończyła działalność I 1947, po wyborach do Sejmu Ustawodawczego.

Sejm w PRL

był 1-izbowym parlamentem, formalnie najwyższym organem władzy państwowej, działającym 1952–89 na podstawie Konstytucji lipcowej 1952; w organizacji wewnętrznej (Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów, komisje) nawiązywał do międzywojennych tradycji parlamentarnych, w praktyce poddany zasadzie kierowniczej roli partii i pozbawiony politycznej reprezentatywności. Przepisy konstytucyjne, wywodzące się z tzw. zasady jednolitości władzy państwowej, deklarowały koncentrację wszystkich podstawowych funkcji władczych (ustawodawstwo, powoływanie i odwoływanie innych organów, kontrola) w sejmie i określały go jako najwyższy organ władzy państwowej. W praktyce rzeczywiste centrum władzy politycznej było usytuowane poza sejmem, a jego rola ograniczona (jednak większa niż w innych państwach Europy Wschodniej). W 1952–55 sejm niemal w całości w swych uprawnieniach był zastępowany przez Radę Państwa, także w latach 60. i 70. jego rola miała symboliczny charakter; były też okresy większej samodzielności sejmu (1957–61 i 1980–85), choć zawsze w granicach politycznego kierownictwa PZPR.

Sejm w III Rzeczypospolitej.

W wyniku wyborów z VI 1989 powstał tzw. sejm kontraktowy, który w ramach zmienionych przepisów Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 (nowela z IV, V i XII 1989) funkcjonował do jesieni 1991, kiedy odbyły się pierwsze w pełni demokratyczne wybory parlamentarne. Pozycja, funkcje i zasady działania sejmu zostały tymczasowo unormowane w Konstytucji małej z 17 X 1992; także 1992 został uchwalony nowy regulamin sejmu, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 dostosowała pozycje sejmu do zasady podziału władz. Sejm stanowi (wraz z senatem) władzę ustawodawczą; polska wersja tej zasady sytuuje sejm na pierwszym miejscu w systemie organów państwa.

Sejm III RP składa się z 460 posłów wybieranych na 4-letnią kadencję w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym; rozdział mandatów w wielomandatowych okręgach wyborczych następuje wg zasady proporcjonalności. Kadencja sejmu może ulec przedterminowemu zakończeniu w razie jego rozwiązania przez prezydenta (może to nastąpić tylko wtedy, gdy sejm nie jest w stanie powołać lub zaakceptować nowej Rady Ministrów, gdy wyrazi votum nieufności Radzie Ministrów nie powołując jednocześnie nowego premiera, gdy w terminie 3 miesięcy nie zostanie uchwalony budżet państwa) lub rozwiązania się sejmu

Posłowie są przedstawicielami narodu, nie są prawnie związani instrukcjami wyborców ze swych okręgów wyborczych i nie mogą być odwołani ani przez wyborców, ani przez partie (organizacje), które zgłosiły ich kandydatury; przysługuje im immunitet i nietykalność (pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności wymaga zgody sejmu).

Kierowniczymi organami sejmu są Marszałek Sejmu i Prezydium Sejmu (złożone z marszałka i wicemarszałków), polityczna organizacja prac sejmu należy do Konwentu Seniorów (Prezydium Sejmu i reprezentanci klubów poselskich); organami wyspecjalizowanymi są komisje sejmowe o stałym lub nadzwyczajnym charakterze. Komisje stałe, zorganizowane albo wg kryterium resortowego (np. Komisja Obrony Narodowej), albo funkcjonalnego (Komisja Ustawodawcza, Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich) zajmują się opiniowaniem projektów ustaw i innych aktów sejmowych, a także sprawują kontrolę nad „swoimi” resortami. Komisje nadzwyczajne są tworzone do wyjaśniania konkretnej sprawy (przygotowania projektu ustawy, zbadania określonego wydarzenia — wyjątkowo mogą działać jako komisje śledcze). Posłowie są zorganizowani — wg kryterium politycznego — w kluby (o minimalnej liczbie 15 członków) i koła poselskie. Organizację prac sejmowych zapewnia Kancelaria. Sejm obraduje na posiedzeniach (tzw. system permanencji), zwoływanych przez Prezydium Sejmu; porządek prac sejmu i jego organizację wewnętrzną określa regulamin uchwalony przez sejm (zasada autonomii); w przypadkach przewidzianych przez konstytucję sejm i senat obradują wspólnie, tworząc Zgromadzenie Narodowe, które realizuje funkcję ustawodawczą, powołuje (uczestniczy w powoływaniu) inne organy konstytucyjne, egzekwuje ich odpowiedzialność i sprawuje kontrolę.

Inicjatywa ustawodawcza należy do prezydenta, senatu, rządu oraz komisji sejmowych lub grup złożonych przynajmniej z 15 posłów; wniesiony projekt ustawy zostaje najpierw poddany pierwszemu czytaniu (w zależności od wagi projektu odbywa się ono albo na posiedzeniu sejmu, albo w komisjach sejmowych); następnie jest rozpatrywany przez komisje, które ostatecznie przedstawiają sprawozdanie, debatowane przez sejm w ramach drugiego czytania (dopuszczalne jest wtedy zgłaszanie poprawek do projektu); uchwalenie projektu ustawy następuje w trzecim czytaniu; następnie ustawa jest rozpatrywana przez senat; poprawki senatu mogą zostać odrzucone przez sejm bezwzględną większością głosów, jeśli to nie nastąpi, uznaje się je za przyjęte; uchwaloną przez obie izby ustawę podpisuje prezydent; może odmówić podpisania, ale jeżeli sejm uchwali ją ponownie większością 2/3 głosów, ma obowiązek podpisania tej ustawy. Szczególny tryb ustawodawczy dotyczy ustawy budżetowej, corocznie regulującej dochody i wydatki państwa; sejm sprawuje też kontrolę nad wykonaniem budżetu; po zakończeniu roku budżetowego i rozpatrzeniu sprawozdania rządu wypowiada się w sprawie udzielenia rządowi absolutorium; nieudzielenie absolutorium zobowiązuje rząd do podania się do dymisji.

Sejm uczestniczy w procedurze powoływania Rady Ministrów, wyrażając wotum zaufania rządowi powołanemu przez prezydenta lub też wybierając własnego premiera i proponowaną przezeń Radę Ministrów. Sejm ma prawo wyrazić rządowi wotum nieufności; może to spowodować rozwiązanie sejmu przez prezydenta, chyba, że sejm wybierze jednocześnie nowego premiera (tzw. konstruktywne wotum nieufności); sejm może też wyrazić wotum nieufności poszczególnym członkom rządu, nie bierze jednak udziału w uzupełnieniu składu rządu. Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego, członków Trybunału Stanu (poza jego przewodniczącym, którym jest z urzędu I prezes Sądu Najwyższego), powołuje — za zgodą senatu — prezesa Najwyższej Izby Kontroli i rzecznika praw obywatelskich, na wniosek prezydenta — prezesa NBP i I prezesa Sądu Najwyższego. Sejm działając z senatem jako Zgromadzenie Narodowe może pociągnąć prezydenta do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu; posłowie mogą kierować pod adresem członków rządu interpelacje i zapytania (spoczywa na nich obowiązek odpowiedzi, czasem publicznej na posiedzeniu sejmu), a komisje sejmowe — dezyderaty (adresaci mają obowiązek ustosunkowania się do nich w określonym terminie).

Bibliografia

J. BARDACH, Z. KACZMARCZYK, B. LEŚNODORSKI Historia państwa i prawa Polski, t. 1–2, Warszawa 1966;

H. OLSZEWSKI Sejm Rzeczypospolitej doby oligarchii (1652–1763). Prawo — praktyka — teoria — programy, Poznań 1966;

Historia sejmu polskiego, t. 1 Do schyłku szlacheckiej Rzeczypospolitej, red. J. Muchalski, Warszawa 1984;

A. AJNENKIEL Historia sejmu polskiego, t. 2, cz. 1 W dobie rozbiorów, cz. 2 Druga Rzeczpospolita, Warszawa 1989;

Konstytucje Polski, t. 1–2, red. M. Kallas, Warszawa 1990;

Sejmy Drugiej Rzeczypospolitej, red. A. Zakrzewski, Warszawa 1990;

S. GRODZISKI Sejm krajowy galicyjski, t. 1–2, Warszawa 1993;

Dzieje sejmu polskiego, red. J. Bardach, Warszawa 1993.

Książęta Szujscy przed królem Zygmuntem III na Sejmie warszawskim w 1611 roku, miedzioryt z XVII wieku

Sejm, otwarcie sesji 1 XII 1936 w Warszawie (przemawia E. Kwiatkowski wicepremier i minister skarbu)

Warszawa, Sejm .

Sejm RP, sala posiedzeń plenarnych po 1935

Sejm Ustawodawczy, luty 1947

Sejm Wileński, uchwała z 21 II 1922